Bo pravica do pravnega varstva zapisana v zakonu o prostorskem načrtovanju?

0
123

Po javni obravnavi novega Zakona o urejanju prostora
(ZureP-3) oktobra lani, je Ministrstvo za okolje in prostor decembra pripravilo
in dalo v medresorsko obravnavo dopolnjen osnutek zakona, v katerem  ni več 58. člena, to je določila, ki je tako
posameznikom, kot nevladnim organizacijam omogočalo pravno varstvo v zvezi z
izvedbenimi prostorskimi načrti na Upravnem sodišču. Možnost pravnega varstva
pred Ustavnim sodiščem, ki z umikom tega člena preostane, ne zagotavlja
zadostnega, predvsem pa učinkovitega pravnega varstva.

Besedilo dopolnjenega osnutka zakona, ki smo ga pridobili od Ministrstva za okolje in prostor in v katerem 58. člena ni več, ni javno objavljeno. Ker je do črtanja tega pomembnega določila iz zakona prišlo po javni razpravi, smo v Mreži za prostor od Ministrstva za okolje in prostor zahtevali, da se dopolnjen osnutek  zakona vrne v javno razpravo, saj gre za večjo spremembo vsebine, ki je predhodno ni bilo  možno komentirati. Odgovora doslej nismo prejeli.

Kaj torej določa 58. člen zakona o urejanju prostora?

Ta
člen je v veljavni  zakon prišel s
sprejetjem Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) v letu 2017 (z
veljavnostjo od srede 2018) in je bil takrat novost s našem pravnem redu. Člen
določa, da je možno zoper izvedbene prostorske akte (to so državni prostorski
načrt, uredba o najustreznejši varianti, uredba o varovanem območju prostorske
ureditve državnega pomena, občinski prostorski načrt, občinski podrobni
prostorski načrt in odlok o urejanju podobe naselij in krajine) začeti upravni
spor (vložiti tožbo na Upravno sodišče
po Zakonu o upravnem sporu) glede določenih vsebin načrta. To je glede namenske
rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, določitve prostorskih
izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo
lego, velikost in oblikovanje ali na velikost gradbene parcele, ter glede
najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti.

Te
vsebine so povezane s trajnostnim urejanjem prostora in varstvom okolja ter
narave, zato po tem določilu lahko tožbo vložijo tudi nevladne organizacije s
statusom delovanja v javnem interesu na področju urejanja prostora, varstva
okolja, ohranjanja narave in varstva kulturne dediščine, če vlagajo tožbo
zaradi kršitev zakona v škodo javnega interesa, ki ga zastopajo, in če so pred
tem aktivno sodelovale v javni razpravi.

Poleg
njih pa lahko tožbo vložijo tudi posamezniki zaradi zaščite svojih pravic in
koristi, če izpodbijani prostorski akt določa pravni temelj njihovih pravic ali
obveznosti, in če osebe izkažejo, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu
zanje bistvene posledice. Tožbo pa lahko vloži tudi državno odvetništvo na
zahtevo vlade zaradi varstva javnega interesa.

Kakšno
je bilo pravno varstvo pred ZUreP-2?

Prostorske
načrte kot splošne pravne akte je bilo možno »izpodbijati« le pred Ustavnim sodiščem, torej zahtevati
presojo njihove ustavnosti in zakonitosti. Pobudnik pa je moral izkazati pravni
interes (po 24. členu Zakona o ustavnem sodišču), kar je še posebej težavno.
Ker so uredbe in odloki o prostorskih načrtih podzakonski akti, je velik izziv
predstavljalo tudi ustaljeno stališče Ustavnega sodišča, veljavno že skoraj 15
let, da je pobudo možno vložiti le skupaj z ustavno pritožbo po izčrpanju
pravnih sredstev (tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo v odločitvi U-I-275/07 , ki se nanašana na
prostorski načrt in se nanjo pogosto sklicuje). Sam načrt namreč še nima
neposrednega učinka, zato je bilo potrebno izčrpati postopek izdaje gradbenega
dovoljenja preko vseh sodnih stopenj in šele potem pristopiti k Ustavnemu
sodišču. Pri tem se je potrebno zavedati, da je »izpodbijanje« prostorskega
načrta v postopku izdaje gradbenega dovoljenja povsem jalovo početje, saj se v
zvezi s prostorskim načrtom v tem postopku presoja zgolj skladnost predvidene
gradnje z njim, ne more pa se presojati ustreznost prostorskega akta samega.

Res
se je tu in tam zgodila kakšna izjema in ena zadnjih je tudi odločitev
Ustavnega sodišča, ki je ugodila pobudi posameznika – lastnika z načrtom
prizadetega lastnika. Gre za zadevo U-I-139/15 (Bled), ki smo jo že
obširno obrazložili na spletni strani Mreže za prostor.

Zakaj
58. člen že ves čas dviga prah?

Glede
tega določila je bilo že v postopku sprejemanja ZUreP-2 kar nekaj želja, da se
določilo izloči, češ, da že obstaja pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem, ki
se ne ukinja, po drugi strani tudi zaradi strahu pred množico morebitnih
postopkih pred Upravnim sodiščem. Razlogi za sprejem tega določila pa so bili
na strani sistemsko določenega in opredeljenega učinkovitega dostopa do
pravnega varstva v prostorskem načrtovanju v skladu z Aarhuško konvencijo.
Prostorski načrt namreč določa namensko rabo zemljišč in pogoje za posege v
prostor (lahko že zelo podrobno) in teh vsebin ni več mogoče naslavljati v
okviru postopka presoje vplivov na okolje. Ta manko učinkovitega pravnega
sredstva glede vsebin, ki imajo posledice na okolje in naravo, je Sloveniji
očitala tudi Evropska komisija, ki
je pred sprejemom ZUreP-2 zoper njo vodila postopek ugotavljanja kršitve
(2016/4140). S sprejemom sistemske rešitve 58. člena je Evropska komisija
primer zaključila. Če se sedaj člen »črta«, se s tem izigra tudi ta postopek,
ki bi sicer lahko privedel do kaznovanja Slovenije.

Sodne
prakse na podlagi 58. člena še nimamo, čeprav je vsaj ena tožba na Upravno
sodišče že bila vložena. Vendar pa je Upravno sodišče v zadevi I U 22/2019
postopek odločanja prekinilo in pri Ustavnem sodišču vložilo zahtevo za presojo
ustavnosti 58. člena, češ, da je ta ureditev neskladna s 160.členom Ustave RS,
ki določa pristojnost Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti
podzakonskih predpisov. Zakonodajno pravna služba Državnega zbora, ki je bilo
pozvano na odgovor, je 12.8.2020 podala mnenje, v katerem pa na
koncu glede »dvojnega« pravnega varstva zaključuje, da v primeru, kot je
vložena tožba pri Upravnem sodišču, morebitno vzporedno pobudo Ustavnemu
sodišču to lahko zavrže, saj pobudnik še ni izčrpal vseh pravnih sredstev
(tožbe pred Upravnim sodiščem).

Zakaj
varstvo v zvezi s prostorskimi načrti pred Ustavnim sodiščem ne predstavlja
učinkovitega dostopa do pravnih sredstev?

Določilo
58. člena je nastalo iz vsebinske potrebe po učinkovitem pravnem varstvu glede
vsebin, ki vplivajo na okolje, pa jih kasneje zaradi sprejetega in veljavnega
prostorskega akta (splošni pravni akt – podzakonski akt) v morebitnem postopku
presoje vplivov na okolje ni več mogoče nasloviti – ostanejo kot gotovo
dejstvo. Varstvo ustavnosti in zakonitosti, ki jo zagotavlja Ustavno sodišče,
ki ni del rednega sodstva, ne predstavlja učinkovitih pravosodnih mehanizmov za
legitimne interese prizadetih posameznikov in organizacij, ki varujejo javni
interes varstva okolja po Aarhuški konvenciji.

Res
je, da je določilo v smislu upoštevanja 160. člena Ustave RS in v odnosu na
pravno varstvo pred Ustavnim sodiščem mogoče nedorečeno, vendar pa to ni razlog
za njegovo črtanje, še posebej če je predmet presoje Ustavnega sodišča, temveč
je na mestu predvsem njegovo izboljšanje. Ne smemo spregledati, da podzakonski
predpisi de facto niso vedno v obravnavi zgolj pri Ustavnem sodišču. Zakon o upravnem sporu
določa, da Upravno sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov
organov, v obliki predpisa, kolikor urejajo posamezna razmerja. Ustavno sodišče
je zaradi tega že zavrglo pobudo za presojo podzakonskega predpisa, ker
natančno določa posamezna razmerja in tako preusmerilo pravno varstvo pred
Upravno sodišče (npr. U-I-217/14).

Trditev, da
je tudi brez 58. člena zagotovljeno ustrezno pravno varstvo pred Ustavnim
sodiščem, saj iz zadeve Bled »vidimo, da Ustavno sodišče odloča tudi o pobudah
posameznika v zvezi s prostorskim načrtom«, tako ni utemeljena. Poudariti je
potrebno, da je Ustavno sodišče v tej zadevi ugodilo zahtevi posameznika,
vendar ne kogarkoli, temveč posameznika – lastnika. Nadalje pobudo je obravnavalo
tudi zaradi odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice, ki jo v
slovenskem pravnem redu še nismo upoštevali in se je nanašala na varstvo
lastninske pravice. Jedro zadeve je bil način tehtanja med javnim in zasebnim
interesom.

Na podlagi odločitve v tej zadevi nikakor ne moremo sklepati, da je Ustavno sodišče kakorkoli spremenilo dosedanje stališče glede obravnave podzakonskih predpisov. Pred Ustavnim sodiščem ni namreč nobenih odločitev glede prostorskih načrtov, iz katerih bi izhajalo, da Ustavno sodišče sprejme v presojo pobudo predstavnikov zainteresirane javnosti  – prizadetih posameznikov ali nevladnih organizacij – zaradi varstva pravice do zdravega življenjskega okolja in varstva okolja oziroma širše uresničevanja trajnostnega načela. To varstvo pa sedaj omogoča še veljavni 58. člen.


Foto:  Pixabay

Vsebina na strani Bo pravica do pravnega varstva zapisana v zakonu o prostorskem načrtovanju? se avtomatsko generira s spletne strani http://mrezaprostor.si/category/clanki/feed/, z dovoljenjem avtorjev.

DELI